Tema 18: La Actuación del Sistema Público de Protección a los Derechos Humanos en México: La Máscara de la Impunidad.

March 22 - April 28, 1999
Palais des Nations, Geneva

Franciscans International y los Dominicos en colaboración con el Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria OP de México quieren llamar la atención de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU sobre la situación de los derechos humanos en México. Nuestro documento trata del papel y de las actividades de la Comisión nacional de Derechos Humanos de México y de las Comisiones de derechos Humanos de los 32 estados del país. El documento se basa sobre las investigaciones y el trabajo permanente del Centro de Derechos Humanos Francisco de Vitoria OP.

La Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) fue creada por Decreto presidencial en 1990, como un órgano desconcertado de la Secretaría de Gobernación (Ministerio del Interior). Dos años más tarde se le dotó de autonomía y patrimonio propios, y se crearon organismos semejantes en las 32 entidades federativas.

Hasta ahora, el titular de la CNDH es electo por el Presidente de la República, y los de los estados por el gobernador de cada uno de ellos, lo cual les ha restado en la práctica la autonomía necesaria para desempeñar las funciones correspondientes a un Ombudsman. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado la necesidad de modificar esto, con la finalidad de garantizar la autonomía y la independencia necesarias. En el sistema vigente, el nombramiento del Presidente de la CNDH es efectuado por el Presidente de la República, con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente del Congreso, si aquella se encontrara en receso; la composición del Senado de la República en México se ha caracterizado por el hecho de que el PRI ha contado con la mayoría durante las últimas seis décadas y, siendo este el mismo partido al que pertenece el presidente, la voluntad del Ejecutivo resulta decisiva en el nombramiento.
Desde antes de que la CIDH recomendara esta reforma se han realizado foros de consulta donde han participado diversas instancias de la sociedad civil y los partidos políticos con registro. La iniciativa de reformas está siendo hasta hoy (enero de 1999) revisada por las Comisiones correspondientes de la Cámara de Diputados.

Es indudable que las reformas al 102 B constitucional constituyen un paso importante para fortalecer al sistema público no jurisdiccional de protección a los derechos humanos. Sin embargo, la experiencia de las organizaciones no gubernamentales con la CNDH y las comisiones estatales ha dejado claro que la dependencia formal de ésta frente al Ejecutivo no es el único de sus problemas, y probablemente tampoco el más grave. La instancia oficial de protección a los derechos humanos en México ha propiciado a menudo la impunidad mediante procedimientos que privilegian de facto la información aportada por las autoridades señaladas como responsables y minimizan lo denunciado.

  1. Al contrario de lo que ocurre en las instancias intergubernamentales de protección a los derechos humanos, la práctica de investigación de la CNDH inclina la carga de la prueba hacia el quejoso, no hacia la autoridad señalada como responsable. En múltiples ocasiones hemos encontrado casos que son cerrados cuando las víctimas no pueden aportar más elementos que los mencionados en la apertura de la queja.
  2. Las investigaciones de la CNDH se limitan, en la inmensa mayoría de los casos, a solicitar información de las autoridades señaladas. Si estas informan no haber participado en los eventos, los casos son cerrados por orientación o emitiendo documentos de no responsabilidad. De este modo, no se intenta probar la verosimilitud y la coherencia de lo manifestado por quienes se quejan ante esta instancia, lo cual deja impunes muchos casos.

    Por otra parte, la CNDH no investiga patrones sistemáticos de violaciones a los derechos humanos, ya que su labor está orientada exclusivamente a sancionar al servidor público directa y materialmente responsable de los hechos. Ello permite que las violaciones se repitan, ya que no se sanciona a quienes ordenan cometer los ilícitos. Ello se manifiesta en primer lugar en los casos de desaparición forzada o privación arbitraria de la libertad en el contexto de la lucha contrainsurgente en los estados de Guerrero y Oaxaca.
  3. Las medidas precautorias no suelen contar con un seguimiento adecuado y, en algunos casos, con ningún seguimiento. Ello les resta eficacia y ha permitido que, en varios casos, las personas protegidas continúen de facto en la indefensión e incluso se violen sus derechos.
  4. Como parte de sus procedimientos habituales, la CNDH promueve amigables composiciones para resolver algunos casos. En la mayoría de los casos, éstas se inician sin el conocimiento ni la aceptación del quejoso. Las condiciones de la amigable composición son también negociadas directamente entre el personal adscrito a las visitadurías de la CNDH y las autoridades responsables (esto ocurre con mayor frecuencia cuando es el Ejército el involucrado), sin que el quejoso y/o las víctimas tengan conocimiento de ello ni hayan dado su anuencia.
  5. Su limitación para intervenir en asuntos jurisdiccionales le impide vigilar el cumplimiento a las garantías del debido proceso, dejando en la indefensión a quienes se encuentran sometidos a procedimientos judiciales. Además, dado que las recomendaciones de la CNDH concluyen generalmente con la solicitud de apertura de averiguaciones previas, los responsables de violaciones son liberados durante el proceso judicial, por lo que la impunidad prevalece.
  6. Como organismo nacional, la CNDH debe conocer de todos los casos en que se encuentre involucrado el Ejército Federal. A pesar de que el artículo 13 constitucional es claro al señalar que en cualquier caso en que esté implicado un civil, serán las autoridades civiles quienes lo conozcan, la CNDH ha remitido recomendaciones a la Procuraduría General de Justicia Militar para que investigue hechos constitutivos de delitos cometidos contra civiles, en lugar de remitirlos a la Procuraduría General de la República.


Además, hemos sabido que éste organismo entrega a las instancias militares información detallada sobre los quejosos para que sean las procuradurías quienes investiguen los hechos, asumiendo el papel de una simple oficialía de partes y no investigando por su cuenta. Amén de resultar en riesgo para quienes interponen las quejas, tal procedimiento amedrenta e inhibe con frecuencia a los quejosos y/o las víctimas, ya que son interrogados por la misma autoridad que los agredió. Es especialmente en los casos en donde se encuentran involucrados militares donde las investigaciones de la CNDH adolecen de mayores deficiencias. El hermetismo propio de la institución castrense constituye una limitación que el Ombudsman no ha querido enfrentar y que ha promovido en muchos casos la total impunidad, ante la tácita aquiescencia del sistema público de protección.

Aunque existen ya comisiones estatales de protección en todas las entidades federativas de la República, existen notorias diferencias entre la CNDH y las comisiones estatales en lo que respeta a presupuesto, infraestructura y recursos humanos, y gran desconfianza de la ciudadanía en la efectividad del trabajo que realizan y en cuanto a la independencia y autonomía política de sus miembros.

Muchas irregularidades se presentan. A pesar de ser la autoridad moral la única herramienta de que dispone el Ombudsman para sancionar e impedir la impunidad, la presidencia de las Comisiones estatales es muy a menudo utilizada como botín político, como dádiva del Ejecutivo de los estados de la federación lo que, evidentemente, limita considerablemente su eficacia y anula la confianza de la ciudadanía en su labor. Por otra parte, es la presión pública generada por el conocimiento de las recomendaciones lo que permite que éstas sean cumplidas por las autoridades a las que se destinan.

Sin embargo, hemos sabido que en varios casos las Comisiones utilizan con excesiva recurrencia su facultad discrecional y eligen mantener desconocidas las recomendaciones. Ello impide que, en muchos casos, éstas sean cumplidas a cabalidad y constituye un autoboicot a la labor del Ombudsman.

Aunque el Ombudsman nacional es sistemáticamente usado por el gobierno mexicano para justificar ante la comunidad internacional la protección a los derechos humanos en el país, su labor dista mucho de ser esa. Se caracteriza más bien por poner trabas de todo tipo a los quejosos y exigirles información que en muchos casos es imposible conseguir, en lugar de buscarla por sí misma, cuando está facultada y cuenta con los recursos necesarios para ello. Las amigables composiciones y las propias recomendaciones son “negociadas” con las autoridades responsables de abusos y, al no tener facultades para conocer de asuntos jurisdiccionales de fondo, quedan fuera de su competencia los casos de violación al debido proceso, quizá los más frecuentes en México dada la dependencia del poder judicial frente al ejecutivo y el consecuente uso político del derecho que prevalece en el país. Además, no existe seguimiento de las recomendaciones hechas. La CNDH considera “totalmente cumplidas” las recomendaciones en donde se han abierto averiguaciones previas contra los responsables, no aquellas en donde éstos han sido sancionados por los ilícitos cometidos.

En consecuencia, instamos con urgencia:

  1. Que la Comisión de Derechos Humanos de la ONU recomiende al gobierno mexicano aceptar la asesoría técnica ofrecida por la Oficina de la Alta Comisionada de Derechos Humanos y que, como parte de ella, se revise el reglamento interno de la CNDH para adaptarlo a los estandares internacionales y a los usos del Comité de derechos civiles y políticos responsable del seguimiento del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la ONU.
  2. Que la Comisión exhorte al gobierno de México a homologar la legislación nacional con los instrumentos internacionales de derechos humanos, para que la tipificación de delitos y de violaciones a derechos humanos corresponda a éstos.
Oral, Written or Summary: 
Meeting Year: 
1999
Meeting: 

co99

UN Commission on Human Rights: Fifty-fifth session
Meeting Name: 
UN Commission on Human Rights: Fifty-fifth session